I voucher-zombi (ritorno al passato)

Ritorno sulla questione della resurrezione dei voucher in modo maggiormente analitico, dopo averne recentemente parlato su Il Format. Intanto facendo ammenda del titolo dell'articolo, nel senso che effettivamente i buoni-lavoro sono stati resuscitati, ma - si spera - non per rimanere nella gloria, bensì soltanto come un segno (non della vittoria della vita sulla morta ma, assai più prosaicamente, della vittoria del capitale sul lavoro nella lotta di classe) che non oblitera la comunque inevitabile corruzione del sepolcro. Più che a Nostro Signore, in sostanza, auspico che assomiglino a Lazzaro, rispetto al quale mi restano assai meno simpatici.
Comunque, sia come sia, nonostante le rassicurazioni dei proponenti il famigerato emendamento, ecco che i voucher si ripropongono (come la peperonata). Ma sono diversi!, dicono dalla regia, un po' come quei mariti che spendono lo stipendio al bar o alle slot machine e poi - dopo essere stati buttati fuori di casa - tornano con la coda fra le gambe, assicurando di aver perso il pelo, e anche il vizio. Ovviamente mentendo: passa qualche giorno e il vizio si riaffaccia, fino alla successiva scenata familiare (il lettore non avrà difficoltà ad immaginare Susanna Camusso nella veste di moglie inviperita, pronta a brandire nuovamente - a mo' di mattarello - il referendum abrogativo).
Si tratterebbe dell'ennesima stucchevole presa in giro del popolo italiano, tutto sommato neppure troppo interessante, se non permettesse qualche riflessione più ampia di natura giuridica, sulla quale vale la pena soffermarsi.

I.a. Vincolatività del referendum abrogativo

Il primo punto da prendere in considerazione attiene alla vincolatività del referendum abrogativo. La questione, nei suoi termini generali, è molto chiara: se la Costituzione dispone l'abrogazione di una legge nel caso di pronunciamento in questo senso della maggioranza del corpo elettorale (sia pure con le forme ed i limiti di cui all'art. 75), evidentemente la riproposizione di norme identiche a quelle oggetto di consultazione popolare, magari dopo un breve lasso di tempo rispetto alla consultazione medesima, porterebbe a una censura di incostituzionalità della nuova disciplina.
Trattasi di un caso di scuola, che tuttavia si è presentato nella in relazione a disposizioni in materia di affidamento diretto di pubblici servizi locali. In particolare, l'art. 4, D.L. 13 agosto 2011, n. 138 riproponeva - a distanza di meno di un mese dalla pubblicazione del decreto dichiarativo dell'avvenuta cancellazione! - una norma oggetto di abrogazione referendaria (cioè l'art. 23-bis, D.L. n. 112 del 2008), oltre a "parti significative" delle norme di attuazione della medesima (D.P.R. 7 settembre 2010, n. 168), recando anzi "una disciplina che rende ancor più limitate le ipotesi di affidamento diretto e, in particolare, di gestione in house di quasi tutti i servizi pubblici locali di rilevanza economica, in violazione del divieto di riproposizione della disciplina formale e sostanziale oggetto di abrogazione referendaria, di cui all'art. 75 Cost....".
La sentenza n. 199 del 2012 della Corte Costituzionale l'ha annullata, riproponendo un principio fondamentale che non può essere messo in dubbio nonostante la lunga teoria di referendum i cui risultati sono stati del tutto disattesi dal legislatore. Si è trattato spesso, infatti, di norme che difficilmente avrebbero potuto essere oggetto di un contenzioso attraverso il quale sollevare ricorso incidentale alla Corte (si pensi al finanziamento pubblico dei partiti, o al clamoroso caso del Ministero dell'Agricoltura). I giudici, infatti, che nella sentenza qui in commento hanno riconosciuto la sussistenza di "un conflitto di attribuzioni fra Stato e Regioni", hanno in passato recisamente negato la possibilità di riconoscere un "conflitto di attribuzioni fra poteri dello Stato" tra i promotori di un referendum "tradito" da un lato, e la Camera e il Senato dall'altro (v. sentenza n. 9 del 1997).
Ma la pronuncia del 2012 non si ferma qui. Ci si legge infatti: "un simile vincolo derivante dall'abrogazione referendaria [cioè l'incostituzionalità di una disciplina analoga o peggiorativa rispetto alla volontà popolare espressa nel referendum] si giustifica, alla luce di una interpretazione unitaria della trama costituzionale ed in una prospettiva di integrazione degli strumenti di democrazia diretta nel sistema di democrazia rappresentativa delineato dal dettato costituzionale, al solo fine di impedire che l’esito della consultazione popolare, che costituisce esercizio di quanto previsto dall'art. 75 Cost., venga posto nel nulla e che ne venga vanificato l'effetto utile, senza che si sia determinato, successivamente all'abrogazione, alcun mutamento né del quadro politico, né delle circostanze di fatto, tale da giustificare un simile effetto".
Una norma che reintroduce una disposizione abrogata via referendum non è, dunque, sempre illegittima. Tale circostanza è infatti plausibile se: (1) sono mutate le circostanze di fatto; (2) è mutato il quadro politico.
A cosa si faccia riferimento quando si tira in ballo un mutamento delle circostanze di fatto è abbastanza evidente. Ma cosa vuol dire "mutamento del quadro politico"? Scrive Giampietro Ferri: "il fatto che, nel corso della XVI legislatura, dopo l’abrogazione referendaria, vi sia stato un cambiamento della maggioranza governativa e che ciononostante la Corte abbia negato che siano avvenuti mutamenti del quadro politico dovrebbe portare a escludere che la giurisprudenza costituzionale faccia dipendere il mutamento del quadro politico dalle vicende riguardanti la maggioranza di Governo. Si potrebbe ipotizzare allora che tale mutamento debba essere collegato a una trasformazione del sistema politico, con la nascita e l’affermazione di nuove forze politiche, il che sembrerebbe però eccessivo. Più convincente appare l’interpretazione secondo la quale la Corte richiederebbe implicitamente un intervento del corpo elettorale: intervento che, rinnovando e restituendo la piena rappresentatività al Parlamento, potrebbe giustificare l’approvazione di una legge contrastante con l'esito referendario". In altri termini, per ribaltare un referendum basterebbe il lavacro delle elezioni.
Io credo invece che sia come minimo necessario che da quelle elezioni escano vincenti una o più formazioni politiche che hanno espressamente inserito, nel loro programma di governo, la reintroduzione della norma in questione. Pena, la durata infra-quinquennale di qualsiasi decisione referendaria.

I.b. Il caso dei voucher

Il caso dei voucher, tuttavia, è assai differente. Il referendum abrogativo - che sarebbe stato vinto a man bassa dalla CGIL - non si è infatti tenuto perché lo stesso Governo ha cancellato le norme oggetto della consultazione popolare.
Si può quindi concludere che, nel caso di specie, la giurisprudenza della Corte sopra richiamata non si applica, trattandosi di fattispecie del tutto differente? Si può, in altri termini, pensare che un governo possa tranquillamente cancellare qualsiasi disposizione oggetto di referendum salvo poi reintrodurla identica una volta che il referendum è stato cancellato?
A mio avviso, l'interpretazione sostanziale e sistematica della Corte Costituzionale nelle sentenze sopra succintamente citate conduce a ritenere applicabile, in via analogica, anche al caso dell'abrogazione e reintroduzione dei voucher (ove le due discipline siano effettivamente sovrapponibili) i principi della sentenza n. 199 del 2012, con tutte le conseguenze del caso. E ciò per l'evidente limite per cui non è possibile immaginare una "riviviscenza" (non solo della disposizione oggetto del referendum ma anche) del referendum stesso.
Ciò premesso, il problema si fa tuttavia più complesso nel momento in cui si tenti di immaginare modalità concrete per attivare il sindacato della Corte la quale - non essendovi nel caso di specie diritti regionali lesi - può essere adita soltanto incidentalmente nel quadro di un previo contenzioso di natura civile o penale.
Ma quale? L'unica ipotesi che mi viene in mente è quella di un prestatore che - "assunto" da una impresa con questo nuovo "contratto di prestazione occasionale" - sostenga la nullità dello stesso e chieda al giudice di ricostruire il rapporto esistente fra le parti in termini costituzionalmente coerenti, magari entro lo schema della subordinazione.
Sinceramente mi sembra una strada impervia, per non dire addirittura improponibile. Io, però, se fossi responsabile di un'impresa, questo nuovo "contratto" aspetterei un po', prima di usarlo...

II. I voucher vecchi e nuovi

Dunque vediamo più da vicino questo art. 54-bis che si vorrebbe introdurre nella legge di conversione del disegno di legge n. 50 del 2017, quello cioè con cui - sotto il falso nome di decreto a favore delle popolazioni colpite dal sisma del Centro Italia - il Duca Conte Gentiloni ha redatto la leuropea sui conti di primavera (sulle cui nefandezze si è detto qui e qui). Che c'entrano i voucher con disposizioni in materia di Iva? Nulla di nulla, così come è assurdo che disposizioni come quelle in parola siano analizzate dalla Commissione Bilancio e non dalla Commissione Lavoro. Ma sono tali e tante le sconcezze, che queste quisquilie non le nota più nessuno.
D'altronde, nella stessa legge di conversione è spuntato fuori anche un articolo di interpretazione autentica delle disposizioni che hanno condotto il Tar a bocciare le nomine dei direttori dei principali musei italiani da parte del Ministro Franceschini, in modo da mettere una pezza all'ignobile spettacolo della settimana scorsa. Pezza che, come sempre accade, è assai peggiore del buco.

Vabbè, lasciamo perdere e torniamo all'emendamento.

II.a. La mancanza di un inquadramento dogmatico coerente

Il comma 1 definisce il concetto di "prestazione occasionale" che può essere "acquisita" a certe condizioni. Qui si riscontra subito un problema grave.
L'occasionalità è infatti commisurata soltanto all'ammontare dei compensi percepiti dal prestatore, sia quelli rivenienti dal singolo committente, sia in complessivo nell'anno solare. Al comma 20 si aggiunge poi un altro limite quantitativo, quello delle 280 ore annue (non mi pronuncio sulla tecnica legislativa a dir poco bizzarra). Certo, rispetto ai vecchi voucher le soglie sono più basse (5.000 Euro per committente, che divengono 6.666 nel caso di prestatori appartenenti a determinate categorie svantaggiate; 2.500 Euro per prestatore), ma l'errore di fondo - la mancanza di una definizione contenutistica della prestazione occasionale - resta pari pari il medesimo.
In questo quadro, è meritorio il tentativo di qualificare come "contratto" il rapporto che si instaura fra le parti. Tentativo che, però, comporta una serie di problemi ricostruttivi dell'istituto quasi impossibili da risolvere.
Primo: uno stesso rapporto è, in alcuni casi, qualificato come contratto, mentre in altri resta al di fuori dello schema contrattuale, come accadeva con i precedenti voucher. Ai sensi comma 6, infatti, "alle prestazioni di cui al presente articolo possono fare ricorso: (a) le persone fisiche, non nell'esercizio dell'attività professionale o d'impresa, per il ricorso a prestazioni occasionali mediante il Libretto Famiglia di cui al comma 10; (b) gli altri utilizzatori, nei limiti di cui al comma 14, per l'acquisizione di prestazioni di lavoro mediante il contratto di prestazione occasionale di cui al comma 13.
Dunque, il singolo cittadino che ha bisogno di una colf, di un giardiniere, di una baby sitter o di una badante, dell'insegnante che impartisce ripetizioni, acquista tramite il sito dell'Inps un carnet prepagato di buoni-lavoro da 10 Euro, pomposamente ribattezzato "Libretto di famiglia", e lo spende via via che gode delle prestazioni. Al pagamento del prestatore pensa l'Istituto di previdenza, che - attenzione! - è informato dal committente "entro il giorno 3 del mese successivo allo svolgimento della prestazione" (commi da 10 a 12).

Di contro, un'impresa che vuole utilizzare i voucher deve concludere un "contratto di prestazione occasionale", cioè un contratto "mediante il quale un utilizzatore... acquisisce, con modalità semplificate, prestazioni di lavoro occasionali o saltuarie di ridotta entità...". Cosa voglia dire una disposizione di questo tipo, mi è ignoto, come mi è ignoto il senso del comma 20, secondo cui, "in caso di superamento... [dei limiti quantitativi delle prestazioni richiedibili al singolo prestatore], il relativo rapporto si trasforma in un rapporto di lavoro a tempo pieno e indeterminato..." Cioè: una "cosa" che non è sicuramente un rapporto di lavoro (nel caso del "Libretto di famiglia": Circ. Inps n. 88/2009 e Circ. n. 17/2010) oppure che è bensì un rapporto di lavoro, ma "semplificato", diviene - mediante una trasformazione ex lege a carattere sanzionatorio - il più stabile dei contratti giuslavoristici, cioè il contratto (i) subordinato (ii) a tempo pieno (iii) indeterminato. Una follia (lo stesso art. 2, c. 1, D. Lgs. n. 81 del 2015 era stato meno tranchant nel prescrivere - in modo comunque molto confuso - che, "a far data dal 1° gennaio 2016, si  applica  la  disciplina  del rapporto di lavoro subordinato anche a [determinati] rapporti  di  collaborazione").
Queste, diciamo, stravaganze si ripercuotono anche nella disciplina dei commi 2 e 3. Da un lato il prestatore ha i contributi versati alla Gestione separata, come un collaboratore coordinato e continuativo (o come un "vecchio" collaboratore a progetto), ma ha diritto "al riposo giornaliero, alle pause e ai riposi settimanali secondo quanto previsto... [dal] decreto legislativo 8 aprile 2003, n. 66" (cioè il decreto che fissa le norme di base in materia di orario di lavoro, concetto - anche questo - proprio della sola subordinazione).

Dal punto di vista dogmatico, un pastrocchio.

II.b. Le "maglie larghe" del sistema anti-frode

Che ci sia bisogno di uno strumento che permetta di pagare, in modo fiscalmente corretto, ma senza troppe complicazioni, prestatori che svolgono funzioni residuali e saltuarie (giardinieri, baby sitter, insegnanti che danno ripetizioni) è indubbio. Quello che si è imputato ai voucher, con sempre maggior forza, era la loro utilizzabilità negli ambiti più disparati, sostanzialmente in frode alle altre disposizioni di legge (il caso dell'autotrasportatore a voucher è celebre).
Le cose non sono sempre state così, ne ho parlato diffusamente qui. In breve, i buoni-lavoro nascono con gli artt. 70 e ss. del D. Lgs. n. 276 del 2003 (Legge Biagi), per remunerare le "prestazioni occasionali di tipo accessorio" svolti da "soggetti a rischio di esclusione sociale o comunque non ancora entrati nel mercato del lavoro, ovvero in procinto di uscirne" (disoccupati, casalinghe, studenti, pensionati, disabili, extracomunitari: art. 71), quindi (tra il 2004 e il 2008) sono estesi all'agricoltura (per vendemmie, raccolta di pomodori e olive, ecc.) e quindi a "qualsiasi settore produttivo il sabato e la domenica e durante i periodi di vacanza da parte di giovani con meno di venticinque anni di età". Successivamente si dà la possibilità di utilizzare i voucher anche agli enti locali, mentre nel 2010 sono aggiunti fra i possibili fruitori cassaintegrati, iscritti a liste di mobilità, lavoratori a part-time ed è stato eliminato il massimale di giornate lavorabili presso un solo committente. Poi, arriva la Fornero che riscrive l'istituto e lo snatura. Dal 2012 è "lavoro accessorio" quello "di natura meramente occasionale" che "non dà luogo... a compensi superiori a 5.000 Euro" annui (di cui non più di 2.000 da uno stesso committente). Se i voucheristi sono cassintegrati o in liste di mobilità o ricevono l'assegno di disoccupazione, il limite massimo percepibile nell'anno è di 3.000 Euro. Punto. I voucher possono essere utilizzati da chiunque, imprenditore o meno, con limitazioni risibili (sono vietati in caso di appalto e limitati in agricoltura).
Detto in professorese: "il lavoro accessorio non è più relegato ad ipotesi marginali, ma - del tutto affrancato dalla vocazione sociale e di politica attiva che lo animava - costituisce modalità ordinaria per la regolazione di tutti i rapporti di lavoro" (Bollani, La nuova disciplina del lavoro occasionale di tipo accessorio, in AA.VV. (a cura di), Previdenza, mercato, lavoro, competitività, Torino, 2008, 404); pertanto "la natura occasionale ed accessoria della prestazione - e dunque la legittimità del ricorso al lavoro accessorio - deve essere valutata... in base all'unico criterio quantitativo di 5.000 Euro nel corso dell'anno solare" (Putrignano, in Argomenti Dir. Lav., 2014, 3, 811).
Renzi si è limitato ad alzare la soglia a 7.000 Euro ed a specificare che la percezione dei voucher non dà diritto all'assegno di disoccupazione.
Per ridurre l'abuso dei voucher, il comma 14 dispone che "è vietato il ricorso al contratto di prestazione occasionale: (a) da parte degli utilizzatori che hanno alle proprie dipendenze più di cinque lavoratori subordinati a tempo indeterminato; (b) da parte delle imprese del settore agricolo, salvo che per le attività lavorative rese da [determinati] soggetti...; (c) da parte delle imprese dell'edilizia...; (d) nell'ambito dell'esecuzione di appalti di opere o servizi".
Ora, non è pensabile che chi ha scritto l'emendamento non sappia che fare riferimento alle "imprese con non più di 5 lavoratori subordinati a tempo indeterminato" significhi di fatto estendere l’utilizzo dei voucher anche a moltissime aziende che – tramite altre forme di lavoro precario, a partire dal tempo determinato (i cui limiti quantitativi non si applicano a tutta una congerie di ipotesi specificamente normate all'art. 23 del D. Lgs. n. 81 del 2015, uno dei principali decreti attuativi del Jobs Act) – in realtà impiegano un numero maggiore di lavoratori. Significa, cioè, permettere alla maggioranza delle aziende italiane di utilizzare anche i nuovi voucher, esattamente come usavano ed abusavano dei vecchi (per una diversa interpretazione, leggi qui).
Ma c'è anche di peggio. Premesso che a pagare effettivamente il prestatore è l'Inps (il comma 19 ha cura di specificare che i costi del bonifico sono a carico del percipiente...), rimborsato mediante apposita piattaforma informatica o F24, al fine di permettere l'individuazione degli aventi diritto alla riscossione, ai sensi del comma 17, "l'utilizzatore è tenuto a trasmettere almeno un'ora prima dell'inizio della prestazione... una dichiarazione contenente, tra l'altro..., a) i dati anagrafici e identificativi del prestatore; b) il luogo di svolgimento della prestazione; c) l'oggetto della prestazione; d) la data e l'ora di inizio e di termine della prestazione...". Tuttavia (comma 18), "nel caso in cui la prestazione lavorativa non abbia luogo, l'utilizzatore è tenuto a comunicare... la revoca della dichiarazione trasmessa all'INPS entro i tre giorni successivi al giorno programmato di svolgimento della prestazione...".
In sostanza, non vi sarà modo di punire chi, dopo aver fatto svolgere una prestazione a voucher, preso atto dei mancati controlli da parte degli organi preposti, paghi in nero il prestatore e cancelli, con una semplice telefonata all'Inps, la richiesta fatta.
Sempre che uno - soprattutto se trattasi di impresa - voglia davvero perdere tempo con questo farraginoso meccanismo di prenotazione. Infatti, "in caso di violazione dell'obbligo di comunicazione di cui al comma 17... si applica la sanzione amministrativa pecuniaria del pagamento di una somma da Euro 500 a Euro 2.500 per ogni prestazione lavorativa giornaliera per cui risulta accertata la violazione".

Sai che paura.
Dice: eh, ma tu vai sempre a pensare male.
Vero. Però noto che quando si tratta di evitare l'evasione del comune cittadino, lo Stato le pensa proprio tutte. Senza entrare in argomento, la kafkiana ritenuta alla fonte sui redditi da locazione turistiche, nonché le disposizioni di molte leggi regionali (v. p.e. l'art. 70 della L.R. Toscana n. 86 del 2016) volte a censire i proprietari di seconde case in città o al mare, sono esempi concreti.
Monumenti - insieme ai voucher, insieme a mille altre norme che questo governo ed i precedenti sfornano a getto continuo - alla vergogna normativa.