Il non-paper di Schäuble che (forse) aprirà gli occhi alle anime belle di un'altra UE

(Commenti tra parentesi in corsivo: testo originale o aggiunte mie).
(Un non-paper sarebbe un testo non ufficiale da far circolare informalmente. Che sia pubblicato è abbastanza fuori luogo).
(Il testo originale è qui).


In parallelo al mantenimento dell'unità dell'UE 27, è indispensabile migliorare la governance a breve, medio e lungo termine dell'UEM, seguendo i seguenti tre principi fondamentali: (1) dobbiamo tenere uniti responsabilità fiscale e controllo, onde evitare il rischio morale (moral hazard); (2) abbiamo bisogno di strumenti migliori per promuovere l'attuazione delle riforme strutturali; (3) abbiamo bisogno di "funzioni di stabilizzazione" credibili per affrontare shock globali o interni.

(1) Responsabilità fiscale e controllo fiscale devono stare per forza uniti, a qualunque costo (whatever it takes). Dal lato istituzionale, ci sono due modi possibili per garantire questa simmetria: o trasferiamo spazi di sovranità nazionale e controllo delle regole fiscali a livello europeo (il c.d. "Ministro delle finanze dell'Euro"), unitamente ad una maggiore legittimità democratica (cosa che richiederebbe, certamente, modifiche dei Trattati UE, perché fosse credibile). Oppure troviamo un accordo su una soluzione intergovernativa. Finché vi è scarsa disponibilità a cambiamenti dei Trattati, dobbiamo seguire un approccio pragmatico, in due passi distinti: prima una soluzione intergovernativa, che sarà poi successivamente recepita nel diritto comunitario.
Il meccanismo europeo di stabilità (ESM) è il mezzo giusto per una soluzione intergovernativa. L'ESM ha dimostrato la sua validità sin da quando è stato istituito nel 2012. Esso incarna il principio di fornire solidarietà in cambio di sane finanze pubbliche. L'ESM ha un sistema di gestione delle crisi ben sviluppato con una serie di strumenti e una significativa capacità finanziaria a sua disposizione. Strumenti e denaro sono pronti per la funzione fondamentale dell'ESM, vale a dire fornire un sostegno finanziario temporaneo sotto stretta condizionalità (per le riforme).
L'ESM, per diventare un Fondo Monetario Europeo, deve dedicare più risorse ad una migliore prevenzione delle crisi: il fondo, tuttavia, non ha ancora un mandato per la prevenzione delle crisi o per ridurne i rischi in una fase precoce. È quindi importante espandere il radar dell'ESM e dare ad esso un ruolo più forte in termini di monitoraggio dei rischi-Paese. L'obiettivo è individuare, in collaborazione con altre Istituzioni, i rischi per la stabilità per e negli Stati membri dell'Area Euro in modo più efficace e in una fase antecedente rispetto a quanto non sia successo in passato, nonché monitorare tali rischi affinché possano essere ridotti dagli stessi Paesi interessati. Le consultazioni di cui all'articolo IV del FMI potrebbero servire da modello per questo nuovo ruolo.
Tale ruolo per l'ESM dovrebbe includere anche il monitoraggio sull'osservanza degli obblighi degli Stati membri ai sensi del c.d. Fiscal Compact adottato nel 2012. L'ESM potrebbe essere gradualmente dotato di un ruolo più forte e neutrale per quanto riguarda il monitoraggio del "Patto di stabilità e crescita". Dare all'ESM anche compiti di monitoraggio completo in merito al rispetto del Fiscal Compact e delle norme fiscali europee renderebbe necessaria una modifica sia del Fiscal Compact, sia del trattato istitutivo dell'ESM.
Questo secondo mandato, del tutto nuovo, dell'ESM dovrebbe includere un prevedibile meccanismo di ristrutturazione del debito per garantire una equa ripartizione degli oneri tra l'ESM ed i creditori privati. La ratio è: in futuro, gli investitori privati ​​beneficerebbero di migliori informazioni in merito al rischio-Paese, che sarebbero fornite proprio dall'ESM. Logicamente, gli investitori privati dovrebbero dunque contribuire anche qualora, a differenza delle aspettative, un Paese si venga a trovare in difficoltà e richieda nuovamente l'assistenza dell'ESM.
Oltre alle nuove funzioni relative all'analisi (della situazione macroeconomica), l'ESM dovrebbe pertanto assumersi anche la responsabilità per il futuro processo di ristrutturazione del debito e il suo coordinamento. L'obiettivo importante è quello di fornire al settore privato i principi chiari e prevedibili in anticipo, per evitare soluzioni ad hoc.
I seguenti elementi dovrebbero essere inseriti nel Trattato ESM: a) la posticipazione automatica delle scadenze dei Titoli di Stato nel caso in cui sia stato concesso un programma ESM; b) l'obbligo di effettuare una ristrutturazione completa del debito se ciò è necessario per garantire la sostenibilità del debito; c) al fine di prevenire resistenze, una modifica delle "azioni collettive" già introdotte, verso il principio della "single limb aggregation" (cioè un sistema per cui basta solo voto per la ristrutturazione dell'intero debito, senza necessità di ulteriori votazioni sulle singole serie di obbligazioni).
Per quanto riguarda l'Unione bancaria, è necessaria un'ulteriore significativa riduzione del rischio, anche in merito al trattamento regolamentare dei Titoli di Stato. Le proposte correnti per la riduzione dei rischi devono essere rese più stringenti. Soltanto su questa base l'ESM potrebbe svolgere un ruolo di back-stop finanziando procedure di risoluzione bancarie. Se, alla fine della discussione in corso, decidiamo di dare all'ESM un mandato colto allo svolgimento di una funzione di back-stop sotto forma di linea di credito per il SRF (single resolution fund), sarà necessaria anche in questo caso una modifica al Trattato ESM. Ciò perché il Trattato ESM, nella sua forma attuale, prevede solo l'assistenza a sostegno degli Stati membri, non anche a sostegno di altre istituzioni, come il SRF.
J.-C. Juncker ha invero proposto di utilizzare in alternativa il bilancio dell'UE per la costituzione di un back-stop. In questo contesto vi è una vasta gamma di domande aperte. Se un tale back-stop venisse creato all'intero dell'ESM, dovrebbe essere accantonato a tale scopo un importo di circa 55 miliardi di Euro (= livello obiettivo del SRF). In questo quadro, tuttavia, sembra ragionevole effettuare, parallelamente alla creazione di questo nuovo strumento, una revisione critica del sistema di "ricapitalizzazione diretta delle banche", uno strumento già esistente ma meno pratico e molto più rischioso (60 miliardi di Euro sono accantonati nell'ESM, a tale fine). Considerando la questione in modo globale, dobbiamo essere aperti per eliminare lo strumento di ricapitalizzazione diretta delle banche.
Scenari e piani più ambiziosi per l'ESM e le sue capacità finanziarie, sia per quanto riguarda l'eventuale ruolo di back-stop aggiuntivo rispetto al controverso Schema Europeo di Assicurazione dei Depositi (cioè l'EDIS), sia in merito all'attribuzione di una nuova capacità fiscale da utilizzare come meccanismo per trasferimenti all'interno dell'Eurozona, rischierebbero di imporre all'ESM uno sforzo superiore alle sue capacità, oltre ad andare contro il suo scopo fondamentale di salvataggio (bail-out) dei Paesi in gravi difficoltà.

(2) Per quanto riguarda l'attuazione delle riforme strutturali, dobbiamo aumentare la responsabilità dei Paesi interessati. Le riforme strutturali sono necessarie per modernizzare le economie, affinché queste si aggancino al resto dell'Eurozona e agli sviluppi globali. Mutualizzare i problemi esistenti o futuri, invece di affrontarli di petto, finirebbe solo per creare una Unione Monetaria (UEM) indebolita nel suo complesso.
Le riforme strutturali potrebbero essere costose a breve termine. Dovremmo quindi esaminare modi per incentivare le riforme. Abbiamo bisogno di ulteriore capacità fiscale intergovernativa? Non necessariamente. Il bilancio dell'UE è in fase di revisione e comunque i Membri dovrebbero contribuire in futuro a compensare le minori entrate determinate dalla Brexit. Di conseguenza, c'è una certa leva per impostare nuove e solide priorità rispetto al budget futuro, affinché possa anche sostenere l'Area dell'Euro.
La Commissione ha presentato interessanti proposte per migliorare il bilancio dell'UE. A questo proposito dovremmo esaminare se i contributi futuri degli Stati membri dell'UEM al bilancio dell'Unione Europea possano essere meglio collegati alle riforme strutturali nell'Area dell'Euro, sulla base delle "Raccomandazioni specifiche per il Paese" (CSR, country specific recommendation) della Commissione. Questo approccio - basato su un bilancio dell'Unione Europea e sulle CSR - dovrebbe, rispetto ad ogni altro tipo di approccio intergovernativo, garantire un importante ruolo alla Commissione e consentire una politica integrata dell'Unione europea, collegando il coordinamento delle politiche (Semestre Europeo e CSR) con le politiche di coesione (fondi strutturali) ed il bilancio dell'UE. Seguendo il discorso di J.-C. Juncker, questo approccio potrebbe preparare un "nucleo stabile" attorno cui costruire un bilancio della Zona dell'Euro. Una volta stabilito questo nucleo, il bilancio dovrebbe evolvere ulteriormente , sulla base di solidi finanziamento e ricavi propri.

(3) Per quanto riguarda la funzione di stabilizzazione (del ciclo economico), dobbiamo utilizzare meglio gli stabilizzatori automatici nazionali per assorbire gli shock. La flessibilità delle regole fiscali interne esiste esattamente per consentire a questi "stabilizzatori" di lavorare. Prerequisito per questo è ovviamente che gli Stati membri creino il necessario spazio fiscale per le manovre, rispettando i loro obiettivi di bilancio. L'idea degli obiettivi di bilancio a medio termine (MTO, medium term budgetary objectives) è proprio quella di costruire dei buffer per l'assorbimento degli shock.
Il FMI ha ragione di concludere - nella consultazione sul proprio art. IV - che le regole fiscali europee sono divenute purtroppo troppo complesse e poco prevedibili. È per questo che dobbiamo sviluppare ulteriormente queste regole, facendo in modo che la "regola del debito" si ponga almeno sullo stesso piano della "regola del deficit". Finché il debito nazionale si pone in un percorso di riduzione, i disavanzi nazionali potrebbero essere trattati in modo flessibile.
Una funzione di stabilizzazione macroeconomica, ad es. attraverso una nuova capacità fiscale o un'assicurazione contro la disoccupazione, non è economicamente necessaria per un'Unione monetaria stabile. La spesa pubblica contro-ciclica è sempre in ritardo rispetto alle necessità e un'assicurazione contro la disoccupazione in tutta l'Area dell'Euro dovrebbe affrontare livelli di reddito molto diversi nelle varie regioni. I nostri Stati con un sistema di welfare molto sviluppato fanno una grande differenza rispetto alla situazione degli Stati Uniti: lavorano infatti come stabilizzatori automatici significativi, sempre che il singolo Stato membro interessato abbia opportuni margini di bilancio (MTO).
Oltre a ciò, dobbiamo guardare più approfonditamente al Mercato Unico dell'UE 27. Un Mercato Unico più flessibile sarebbe in grado di assorbire meglio gli shock, in particolare quelli che colpiscono singoli Stati membri (cosiddetti shock asimmetrici). Le banche - in una vera unione bancaria e del mercato dei capitali - possono mantenere i loro livelli di impieghi anche se uno Stato membro è in crisi, poiché le banche possono lavorare in modo migliore a livello transfrontaliero e sono sorvegliate a livello comunitario. E una migliore mobilità dei lavoratori (migration) all'interno dell'UE 27 potrebbe offrire possibilità molto più concrete per mantenere la disoccupazione - soprattutto giovanile - sotto controllo in caso di crisi.
La diminuzione della convergenza fra i Paesi è spesso dovuta ai fattori strutturali nazionali e non può essere superata attraverso una maggiore capacità fiscale. Una nuova funzione di stabilizzazione mediante una "capacità fiscale dell'Euro" (si tratta dei c.d. Eurobond) permetterebbe solo di "comprare tempo" e porterebbe a ripetere gli errori nazionali del passato. Sarebbe molto più efficiente sostenere le riforme per aumentare la resilienza attraverso un efficace coordinamento delle politiche e in futuro attraverso un bilancio UE ben ridisegnato (vedi sopra).
La mutualizzazione del debito creerebbe incentivi sbagliati, solleverebbe fondamentali questioni legali e, quindi, metterebbe in pericolo la stabilità dell'intera Area dell'Euro. Qualunque sia il nome futuro: per delle "obbligazioni europee" o "titoli di debito sovrano europei" (alcuni li chiamerebbero  "nuovi Eurobond") non esiste alcuna domanda sul mercato. Dobbiamo essere in grado di creare stabilità reale attraverso riforme, non attraverso ingegneria finanziaria complessa e costosa.